L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 16 aprile 1991,
ha approvato il disegno di legge n. 949-895-814 (titolo IV) - 530,
recante: "Nuove norme per il controllo sugli atti dei comuni, delle
province e degli altri enti locali della regione siciliana. Norme in
materia di ineleggibilita' a deputato regionale", che e' stato
comunicato a questo commissariato dello Stato il successivo 18
aprile.
L'art. 30, secondo comma, dello stesso disegno di legge
testualmente recita: "L'organo competente per il controllo sugli atti
delle unita' sanitarie locali non rientrati nelle competenze della
sezione centrale e' la sezione provinciale nella cui circoscrizione
e' compreso il comune sede dell'unita' sanitaria locale".
Tale disposizione, attinente alla individuazione dell'organismo
competente ad esercitare il controllo sugli atti delle unita'
sanitarie locali, insieme con le abrogazioni disposte dall'art. 31,
lettere e) e g), da' adito a rilievi sul piano della legittimita'
costituzionale.
Dal combinato disposto delle due sopracitate norme, in effetti, si
evince che il controllo sugli atti delle unita' sanitarie locali
della Sicilia e' attribuito - seppure in via transitoria, in attesa
della legge di riordino del servizio sanitario nazionale - agli
stessi organi che esercitano il controllo sugli atti delle province
regionali, dei comuni e degli altri enti locali, con le medesime
modalita' e nella medesima composizione.
Giova rilevare, in proposito, che la regione siciliana, con la
legge regionale 21 febbraio 1976, n. 1, in materia di controllo sulle
deliberazioni dei consigli di amministrazione degli enti ospedalieri,
aveva gia' previsto che le commissioni provinciali di controllo -
disciplinate dagli artt. 30 e seguenti dell'ordinamento
amministrativo degli enti locali nella regione siciliana, approvato
con d.lgs.p.reg. 29 ottobre 1955, n. 6, e recepito con legge
regionale 15 marzo 1963, n. 16 - fossero integrate dal medico
provinciale e da un dirigente dell'amministrazione regionale,
designato dall'assessore regionale per la sanita'.
A quest'ultima disposizione veniva fatto esplicito richiamo dalla
successiva l.r. 23 dicembre 1985, n. 52, che, con l'art. 4,
attribuiva alle stesse commissioni provinciali di controllo, inte-
grate nei modi sopra descritti, l'esercizio del potere di controllo
sugli atti delle unita' sanitarie locali.
Benche' il testo del disegno di legge n. 949, di iniziativa
governativa, nella stessa materia, avesse confermato, all'art. 29, le
medesime disposizioni di cui al sopracitato art. 4 della l.r. n.
52/1985, il testo elaborato e presentato in aula dalla commissione
legislativa non conteneva piu' il riferimento alla integrazione
proposta dal Governo; e, di fatto, l'assemblea ne sanciva la
definitiva formulazione, nonostante la proposizione di un emendamento
governativo tendente a ripristinare sul punto la richiamata
integrazione, successivamente ritirato.
Passando ora all'esame della legislazione statale concernente il
controllo sugli atti delle unita' sanitarie locali, si deve assumere,
come dato normativo di riferimento, l'art. 49 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, come modificato dall'art. 13 della legge 26 aprile
1982, n. 181, che stabilisce che il controllo in questione venga
esercitato dal Comitato regionale di controllo, in sede unica,
integrato da un esperto in materia sanitaria di designazione
regionale e da un rappresentante del Ministero del tesoro.
Dal confronto tra la disposizione regionale ultima e statali
teste' individuate emerge una difformita' relativamente alla
suddivisione della competenza tra la sezione centrale di controllo e
le sezioni provinciali nonche' alla stessa composizione
dell'organismo di controllo in generale.
Per quanto attiene al primo dei due aspetti delineati, si puo'
senz'altro ritenere che la suddivisione della competenza tra la
sezione centrale e le sezioni provinciali, in analogia a quanto
previsto per il controllo sugli atti degli altri enti locali, pur
essendo difforme dal sistema delineato dalla legge nazionale per gli
atti delle uu.ss.ll., viene a trovare una razionale giustificazione
in considerazione della esistenza di un collegamento tra le stesse
sezioni provinciali e la sezione centrale, anche in virtu' dei poteri
attribuiti a quest'ultimo organismo ex art. 17 dello stesso disegno
di legge.
Non altrettanto giustificabile si configura, invece, la
difformita' che riguarda la composizione degli organi di cui
trattasi, in relazione alla materia specifica degli atti sottoposti
al controllo.
Ai fini di una corretta valutazione della portata della
disposizione regionale teste' approvata e, conseguentemente, della
questione di legittimita' costituzionale che ne deriva, preliminare
si configura la individuazione delle materie nelle quali viene ora ad
esercitarsi il potere di iniziativa legislativa della regione
siciliana.
In proposito, si coglie la compresenza di due distinte materie,
concernenti, rispettivamente, l'assistenza sanitaria ed il regime dei
controlli sugli atti degli enti che tale funzione esercitano.
Riguardo alla prima delle suindicate materie, l'art. 17, lett.
c), dello statuto speciale la individua come possibilita' di
legiferare "entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato,.. .. .. al fine di soddisfare
alle condizioni particolari ed agli interessi propri della regione"
(cosiddetta potesta' legislativa concorrente).
Riguardo alla seconda materia, si potrebbe sostenere che il re-
gime dei controlli in questione puo' rientrare nella piu' vasta
categoria dei controlli sugli atti degli enti locali, per i quali la
regione gode di potesta' legislativa esclusiva, ai sensi degli artt.
14, lett. o), e 15, terzo comma, dello statuto speciale.
Non ritenendosi opportuno ne' rilevante, in questa sede, fare
espresso riferimento alla natura giuridica dell'ente "unita'
sanitaria locale" in relazione all'ente "comune", - questione
riguardo alla quale il dibattito e' ancora non del tutto chiarito in
dottrina -, quanto rileva ai fini del presente gravame e' la
specifica natura dell'attivita' che con il presente disegno di legge
viene a disciplinarsi.
Non vi e' dubbio che l'attivita' degli organi di governo delle
uu.ss.ll., realizza in concreto compiti di assistenza sanitaria,
rispetto alla quale l'esercizio del potere di controllo sugli atti
relativi viene a costituire attivita' accessoria per garantire il
rispetto del generale principio di legalita' dell'ordinamento
giuridico.
Da quanto precede, puo' immediatamente dedursi che anche la
disciplina generale dei controlli sugli atti delle unita' sanitarie
locali - peraltro in assenza di alcuna specifica disposizione
statutaria - e' soggetta agli stessi limiti posti alla legislazione
regionale nella materia de qua dall'art. 17, lett. c), dello statuto
speciale; pertanto la composizione degli organi di controllo deve
corrispondere alle specifiche prescrizioni contenute nella
legislazione statale, desumibili nella specie dall'art. 49 della
legge n. 833/1978, come modificato dall'art. 13 della legge n.
181/1982, in armonia con quanto dettato dall'art. 130 della
Costituzione.
La necessita' della integrazione degli organi di controllo in sede
di riscontro dell'attivita' amministrativa dell'uu.ss.ll. con i
rappresentanti del Ministero del tesoro e della amministrazione
sanitaria regionale risponde infatti alla specifica finalita' di
pervenire ad una verifica della gestione degli enti di cui trattasi
sia dal punto di vista della spesa che da quello attinente alla
specificita' della materia.
Non v'e' dubbio, infatti, che intento del legislatore nazionale
nel prevedere la suddetta integrazione sia stato quello di assicurare
una gestione quanto piu' ordinata ed oculata possibile delle
disponibilita' finanziarie messe a disposizione delle regioni con il
fondo sanitario nazionale, in considerazione del flusso ingente di
spesa per la erogazione del servizio in questione.
Da questo punto di vista appare rinvenibile anche un superamento
dei principi contenuti nell'art. 119 della Costituzione, in tema di
coordinamento della finanza regionale con quella statale.
Del resto, la esigenza della integrazione dei medesimi organismi
di controllo era stata avvertita ed attuata sebbene parzialmente,
della stessa regione siciliana, allorche' aveva previsto, con le
citate leggi regionali nn. 1/1976 e 52/1985, la partecipazione di
rappresentanti dell'amministrazione regionale della sanita', che ora
ne vengono inopinatamente esclusi con le disposte abrogazioni.
Non e' fuori di luogo peraltro far rilevare che il d.d.l. in
questione si muove comunque in una direzione completamente opposta a
quella imboccata dal legislatore nazionale con la riforma delle
uu.ss.ll. e del servizio sanitario nazionale, tendente ad assicurare
una maggiore efficienza del servizio stesso, degli ospedali in
particolare, prediligendo la professionalita' e la specificita'. La
soppressione, nel Co.Re.Co. siciliano istituendo, di "specialisti"
nel settore sanitario - come sono da ritenersi senz'altro i
rappresentanti del Ministero della sanita' (e dell'Assessorato
regionale della sanita') - sembra che marci su diversa linea,
cozzando con i principi della riforma gia' avviata con legge del
Parlamento nazionale, legge, ripetesi, di riforma nazionale che la
regione siciliana non puo' certo ignorare.
Non puo' infine omettersi di considerare che, anche ammettendo la
sussistenza di potesta' legislativa esclusiva della regione siciliana
nella materia de qua, in conseguenza della possibile assimilazione
delle uu.ss.ll. agli altri enti locali, le disposizioni normative
regionali di cui trattasi sarebbero ugualmente oggetto di sospetta
illegittimita' costituzionale, attesa la natura di legge di riforma
economico-sociale riconosciuta alla legge n. 833/1978 che, in quanto
tale, si pone come limite alla potesta' legislativa esclusiva della
regione, ex art. 14 dello statuto.
Su altri, eventuali contrasti ed incompatibilita' con norme
costituzionali e di principio delle disposizioni contenute nella
presente deliberazione legislativa impugnata, non conta di
intervenire ex professo.
Da piu' parti, peraltro, sono stati, anche all'ultim'ora,
rappresentati supposti vizi costituzionali del provvedimento
legislativo de quo, per esempio: a) circa il numero dei componenti il
Co.re.co. centrale e le sezioni periferiche (provinciali); b) sulla
esclusione, dalla possibile "rosa" dei nominandi a presidente (dal
capo dell'esecutivo regionale, come sembra) ovvero a componenti (da
parte dell'assemblea legislativa) del comitato, di alcune categorie
di candidati; e cio' perche' le relative norme sarebbero difformi
dalla legge nazionale n. 142/1990, considerata legge di riforma e/o
di principi e, percio', prevalente sulla potesta' primaria regionale
ex art. 14 dello statuto.
Sara', pertanto, codesta ecc.ma Corte - come gia' qualche altra
volta effettuato in passato: giurisprudenza docet - a sollevare ed a
decidere, d'ufficio, per eventuale connessione, al riguardo pure per
prevenire e bloccare in radice, un contenzioso che, visti gli
interessi in gioco, si puo' ragionevolmente presumere, supporre
notevole e, probabilmente, anche vincente.